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【金準"一帶一路"專題(第5期)】全球基礎設施PPP監管現狀及特點

發布日期:2019-12-16 作者: 來源:金準咨詢

金準“一帶一路”研究與服務(電子刊)

The Ktrue Research and Service of Belt and Road (E-book)

2019年第5期  總第5期

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關鍵詞:世界銀行,全球基礎設施,PPP,監管

 

近年來,采用政府與社會資本合作(PPP)方式投資建設和運營基礎設施項目已逐漸為全球各國政府采用。盡管PPP在全球基礎設施采購中所占比例仍然很小,但卻是吸引私營部門參與基礎設施項目的重要渠道。因此,從2015年起,世界銀行就組建了專門的研究小組,對全球基礎設施PPP的監管情況進行跟蹤研究。

目前,該項研究的對象國從82個增加至135個,覆蓋了全球大多數國家和地區,其中包括:東亞和太平洋地區(EAP)15個,歐洲和中亞地區(ECA)21個,拉丁美洲和加勒比地區(LAC)18個,中東和非洲地區(MENA)12個,南亞地區(SAR)6個,撒哈拉以南非洲地區(SSA)34個,經合組織(OECD)高收入經濟體中的29個。

在最新一期的《2018年全球基礎設施政府與社會資本合作報告》中,世界銀行對PPP項目所涉及的準備、采購、合同管理以及未經請求的提案等4個主題進行了調研。本文對該項調研報告所體現出的全球基礎設施政府與社會資本合作(PPP)的監管現狀及特點進行綜述,以供讀者參考。

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一、全球PPP監管法規和體制

世界銀行指出,在監管法規和體制方面,目前尚不存在特定的模式和標準。對于具有不同法律法規和制度體系的各類經濟體而言,在基礎設施的PPP采購中采用的監管方式各異,但對于相關方利益及決策過程都非常重要。

(一)各國PPP監管法規特點

從全球發展趨勢來看,制定專門的PPP監管法規是多數國家改革的方向。自2017年至今,全球有76個國家正在制定或已經完成了獨立的PPP法規。例如,阿富汗、阿根廷和巴基斯坦最近頒布了新的獨立PPP法律,馬達加斯加等國則通過詳細的法規對先前通過的法律進行了補充。盡管采用大陸法系和習慣法系的國家在立法方式上存在差異,但調研結果顯示,這兩類國家中擁有獨立PPP法律和法規的經濟體的比例僅有微小差異,大陸法系國家為72%,習慣法系國家為69%。

在制定了獨立PPP監管法規的國家中,各地區存在較大的差異。東歐和中亞(ECA)以及拉丁美洲和加勒比海(LAC)在采用獨立的PPP法規的經濟體中所占比例最大(分別為95%和83%),而在中東和北非 (MENA)這一比例僅為58%。需要注意的是,經合組織高收入國家多將PPP采購納入一般法規進行監管。出現這種狀況的原因在于,很多發展中國家用獨立的PPP法規來彌補監管“空白”,例如拉美地區國家在1980至1990年代興起的以“特許經營”為特征的改革進程,以及其正在進行的更為深入的第二輪改革進程;而歐洲地區國家則從一開始就將PPP整合到其公共采購的框架中。

各國對于PPP的具體監管也存在不同的模式。阿根廷、巴西、哥斯達黎加、法國、毛里求斯、尼日爾、俄羅斯、塞內加爾和多哥等國對PPP和特許經營采用了不同的監管法規。加拿大、印度、荷蘭、新西蘭、英國等雖然將PPP納入一般公共采購法規進行管理,但已經制定了PPP標準、準則以及合同。博茨瓦納,加納和尼日利亞尚未通過獨立的PPP法律,但是已經制定了PPP政策以指導PPP一般采購框架的應用。哥倫比亞、希臘北馬其頓、葡萄牙等國的獨立PPP法規僅用于規范與PPP相關的特定方面,在其他事項上則參考一般采購法規。德國通過了一項特定的PPP法律,對現有的一般采購法規進行修訂,以專門管理PPP的采購。

需要指出的是,盡管獨立的PPP法規可以使其監管框架更為清晰,但這并不一定帶來PPP采購的成功;同樣,沒有獨立的PPP法規也并不意味著該國的PPP采購必然失敗,其核心關鍵在于,各國對于PPP的監管需要保證項目合同中涵蓋了各種相關要素和詳細信息,并且不能對現行的其它法律相抵觸或存在監管真空。在很多成熟的經濟體中,更多地采用“一般性法規+PPP準則”的方式進行管理。

(二)各國的PPP監管體制特點

從目前全球PPP監管體制總體情況看,設立專門的PPP管理部門是大勢所趨。81%的國家都設立了專門的PPP管理部門,這些部門的職責主要包括:PPP監管政策和指導、其他政府部門能力建設、促進PPP計劃、實施PPP項目技術支持、對PPP實施監督、參與PPP可行性評估和決策等。值得注意的是,對政府在PPP中所承擔財政風險的評估通常不是PPP部門的職能,而是屬于財政部或預算部門。

各國的PPP管理部門形式多樣。一些是類似于其他政府部門的獨立組織,例如韓國的公共和私人基礎設施投資管理中心(PIMAC)和尼日利亞的基礎設施特許權監管委員會(ICRC)。很多情況下,PPP部門是較大的政府部門的一部分。例如,牙買加的PPP部門隸屬于牙買加開發銀行,土耳其PPP部門則隸屬于發展部投資規劃、監測和評估總局。

少數國家設立了主導性(或排他性)的PPP采購部門。例如,智利的Coordinaciónde Concesiones擁有采購公共工程特許權,洪都拉斯的Coalianza是PPP采購過程的主要參與者,愛爾蘭的國家發展金融局(NDFA)集中進行PPP的采購,秘魯的ProInversión充當大型PPP項目的采購機構,科威特伙伴關系項目管理局(KAPP)在各部委確定的PPP采購中發揮領導作用,等等。

二、各國在PPP準備階段的監管

鑒于PPP項目的復雜性,規模和固有的長期性,在決定啟動PPP采購之前,采購當局應充分行使應有的職責,嚴格評估項目的可行性,確保結構合理、具有商業可行性的PPP項目(更有可能提供物有所值)進入采購階段。在PPP準備階段,作為監管方的政府,工作重點包括3個重要環節:項目評估、財政決策和采購管理。

(一)各國對PPP的評估監管

從各國PPP評估監管情況看,主要有以下特點:

第一,多數國家的評估工作已經覆蓋較全,但仍然欠缺評估方法。完整的PPP評估應包括7個方面:(1)社會經濟分析;(2)財政承受能力評估;(3)識別,分配和評估風險;(4)與傳統采購方案的比較評估(或物有所值評估);(5)財務可行性或財務能力評估;(6)對潛在投資者的市場關注;(7)環境影響評估。目前,80%以上的經濟體要求進行上述7 項評估中的6項(對潛在投資者的市場關注多不作為必然要求);但是,僅有不到三分之一的經濟體制定了評估的特定方法,只有略高于20%的經濟體可以進行在線評估。在此方面,僅有加拿大,德國,愛爾蘭,立陶宛,荷蘭,新西蘭,秘魯,菲律賓,斯洛伐克,南非和英國能夠提供7項評估的完整方法。

第二、財政承受能力、社會經濟分析和環境影響評估開展程度最高。在調研中發現,分別有89%、88%和78%的經濟體要求進行財政承受能力、社會經濟分析和環境影響評估。但是,僅有28%和24%的經濟體為財政承受能力和社會經濟分析制定了專門的分析方法,有47%的經濟體制定了環境影響評估方法;某些經濟體中,PPP法明確提到進行環境評估的要求,但詳細情況在單獨的法規中提供(例如科特迪瓦和布隆迪)。

第三,少數經濟體對投標人公開評估結果。雖然理論上說,披露和發布評估可以使所有利益相關者充分了解該項目,同時可能會提高效率和減少腐敗,但在實踐中,只有少數經濟體對投標人公開評估結果。調研表明,約39%的經濟體在提供給潛在投標人的文件中提供完整的評估,其中22%的經濟體在此方面有明確的監管要求,17%的經濟體則認可其為一般做法;除此之外,大多數經濟體(75%以上)表示不考慮發布PPP準備所需的評估。

(二)各國對PPP的財政決策監管

在PPP項目中,防范直接負債和或有負債的風險和不確定性,避免造成隱性財務負擔成為財政決策的重點問題。在實踐中,各國對此問題的監管具有以下特點:

第一,財政部門和采購部門的監管重點不同形成了差異化的監管模式。非經合組織經濟體的監管框架非常重視財政部或中央預算當局的正式批準,從而使采購部門的裁量權減少;但是,這些經濟體很少有關于PPP預算和財政控制的規定。相反,在高收入的經合組織經濟體中,PPP項目通常不需要財政部的正式批準,采購當局有更多的自由裁量權并承擔更多的責任;但是這些經濟體中多數國家采用了有關會計核算的具體規定,從而將PPP作為一種財政控制機制。

第二,多數國家PPP需要財政部門批準,但監管方式各有不同。在81%的經濟體中,PPP項目需要獲得財政部或中央預算局的批準,但54%的經濟體在PPP合同簽訂之前需要額外的批準——獲得第二次批準對于確保該項目財政可承擔很重要。在大多數需要批準的評估經濟體中,監管框架明確要求PPP項目獲得財政部本身的批準(例如白俄羅斯,印度尼西亞和巴拉圭);在18%的經濟體中財政部作為批準委員會的一部分對PPP項目進行審查和批準(例如安哥拉,孟加拉國和約旦);在某些經濟體中,財政部僅在需要預算資金時才需要審查PPP項目(例如阿爾巴尼亞,保加利亞和蒙古)。只有36%的經濟體對PPP的會計報告處理引入監管規定,24%的經濟體對PPP的預算處理有具體規定;不到5%的經濟體(智利,秘魯,南非和土耳其)采用了國際公共部門會計準則(IPSAS)。

第三,一些國家已經開發出替代機制來控制PPP的預算影響。例如,阿根廷、布基納法索、哥倫比亞、厄瓜多爾、洪都拉斯、馬達加斯加和巴拉圭等國對可用于PPP項目的資金總額實行了限制;阿富汗、孟加拉國、印度、韓國和烏干達等國的監管框架規定了設立可行性缺口基金,幫助PPP實現商業可行性,并集中提供公共支持。

(三)各國對PPP的采購監管

與常規采購相比,大多數PPP采購花費更多的時間并且更加復雜,采購當局在決定使用PPP選項時應考慮將交易成本降至最低,并確保采購過程明晰、公平和透明,以實現物有所值。各國對PPP的采購監管具有以下特點:

第一,多數國家形成了采購當局與監管人互動的良好框架。在調研中發現,55%的經濟體在監管框架中不僅允許投標人提出澄清問題,而且采購當局通過投標前會議介紹項目并在回答投標人的問題;40%的經濟體允許投標人僅以書面形式提出澄清問題(包括阿富汗、波斯尼亞和黑塞哥維那、保加利亞,黎巴嫩和緬甸等);只有4%的經濟體沒有在投標前階段為投標人提供提出問題以澄清投標文件內容的機會(阿爾及利亞,剛果(布),巴布亞新幾內亞和泰國等),在貝寧,柬埔寨,伊拉克,蒙古,蘇丹和贊比亞等少數經濟體中,當局無需透露所提交的澄清問題或對投標人的回答。

第二,經濟體收入水平越高,PPP采購過程結果披露情況越好。調研結果表明,在披露PPP采購結果方面,經合組織高收入地區處于領先地位,29個經合組織高收入經濟體的采購當局都共享采購過程的結果,并與參加招標的所有投標人一起授予中標人;其次是歐洲和中亞以及拉丁美洲和加勒比地區;南亞地區67%的經濟體向投標人提供采購過程的結果,但只有約33%的經濟體必須包括授予中標者的理由。阿富汗、白俄羅斯、科特迪瓦、斯里蘭卡、阿聯酋和津巴布韋僅向投標人提供采購過程結果而不公開理由;孟加拉國、剛果(金),哈薩克斯坦、馬來西亞、蒙古和贊比亞則不公開采購結果。

第三,各國申訴期的規定差異很大。申訴期通常指合同授予與合同簽訂之間的停頓時間,為有異議的投標人提供申訴的時間。歐盟的所有成員國在中標通知與PPP合同簽訂之間必須有一個申訴期,以符合歐盟指令;亞美尼亞,肯尼亞和俄羅斯等經濟體也有類似的申訴期規定。尼日利亞、卡塔爾、塞拉利昂、越南和津巴布韋等經濟體則沒有申訴期保障。在具體時間方面,世界貿易組織的《政府采購協議》以及其他具有約束力的文本規定至少10天是公認的停頓期;在實踐中,72%的經合組織高收入經濟體的停頓期至少為10天,但拉丁美洲和加勒比以及南亞地區的所有經濟體(100%)的停頓期都少于10天。

三、各國的PPP合同管理監管特點

建立健全的PPP合同管理系統以監督合同實施對于項目成功實現物有所值至關重要。世行對于各國合同管理的監管主要涉及:(1)是否提供了充分的監督機制;(2)管理私營部門合作伙伴變化的框架;(3)對PPP協議的重新談判;(4)合同的終止及其后果;(5)貸方的介入方式;(6)解決爭端的方式。

從調研情況看,各地區間差異不大,地區內部差異很大。拉丁美洲和加勒比地區得分最高,其次是經合組織高收入地區;領先地區(拉丁美洲和加勒比海地區)的平均值僅比表現最差的地區(東亞和太平洋地區)高出17個百分點。所有區域的區域內差異都很大。例如,東亞和太平洋地區的分數低至9分,高至88分。

(一)各國在重新協商或修改PPP合同方面的監管特點

重新協商或修改PPP合同必須在維護相關方利益和防止投機行為之間取得平衡,因此需要進行恰當的監管,同時也應保留合理的空間。各國在合同管理監管方面具有以下特點:

第一,多數經濟體對PPP合同的修改進行規范監管。在所有經濟體中,僅有15%未對此進行規范管理,其中亞美尼亞、黎巴嫩、馬拉維、巴布亞新幾內亞和湯加的PPP合同修改交由采購當局自行決定。在經合組織高收入地區,有97%的經濟體監管PPP合同的修改,而在東亞和太平洋地區,只有67%的經濟體對此進行管理。

第二,主要存在詳盡監管和合同談判兩種監管方式。有57%的結晶體在監管框架中對PPP合同修改有詳細規定,例如限制更改PPP合同的范圍、經濟平衡或風險分配等內容,保加利亞、拉脫維亞、馬里、墨西哥、新西蘭、秘魯、菲律賓和塞爾維亞等國均采用這種方式。其余的43%的經濟體則認為重新談判是一項合同問題,各方可以在合同協議中進一步規范其各個方面,貝寧、布隆迪、印度尼西亞、吉爾吉斯斯坦、北馬其頓、東帝汶和土耳其等國采用此種監管方式。在采用第二種監管方式的國家中,只有14%明確使用標準化合同,包括印度,日本,哈薩克斯坦和南非等。

第三,部分國家對PPP合同修訂后的批準較為嚴格。在規范監管PPP合同變更的經濟體中,有55%的經濟體需要獲得采購當局以外的政府機構的批準,其中35%的經濟體需要獲得財政部的批準。少數國家對PPP合同修訂的批準非常嚴格,例如:吉布提要求采購當局進行初步批準,之后必須將其提交部長會議批準;厄瓜多爾則要求所有修正案均由一個名為Público-Privadas的機構間委員會批準;尼加拉瓜要求PPP合同修正案都必須經過法律批準,因此還需要獲得國民議會的批準。

(二)各國對PPP合同終止的監管

在一方或雙方均未履行合同義務以及雙方均無過錯的情況下,因其它原因導致PPP合同提前終止,不僅應對終止的理由進行規范,而且應進一步規范終止的后果。提前詳細概述終止的理由及其結果,可以提高信任度并降低PPP項目利益相關者的不確定性,降低風險溢價并提供更高的性價比。

在實踐中,65%的經濟體不僅針對終止PPP合同的理由設立監管框架,而且還對終止的后果進行規范管理,例如阿爾巴尼亞、吉爾吉斯斯坦,毛里求斯,黑山,巴拉圭和羅馬尼亞等國均采取這樣的方式。事實上,在經合組織的高收入經濟體中,終止PPP合同的后果和理由的規范數量最多,而東亞和太平洋地區對這兩個問題的規范數量最少。另外一個需要重視的問題是,只有25%的經濟體提供了標準化合同來幫助指導當事方起草終止條款。

在哥倫比亞、加蓬、伊拉克、哈薩克斯坦、毛里求斯、尼日爾和塞內加爾等國,公共秩序或利益是政府部門單方面終止PPP協議經常被引用的理由。需要指出的是,頻繁行使此類單方面終止權可能會削弱私人投資者對PPP市場的信心。

在許多經濟體中,終止的后果包括技術/建筑物/設備的轉讓、補償的公允價值、服務的連續性等事項得以明確規定。貝寧和布基納法索甚至規定了提前終止公職人員的培訓事宜;意大利、巴拉圭、菲律賓和烏拉圭將解雇補償計算體現在其法規中;哥倫比亞建立了一個數學公式來確定由于PPP合同通過雙方協議或單方面提前終止而導致當事方之間的任何對等利益。

四、各國對“未經請求的提案”(USP)的監管

在PPP項目實踐中,“未經請求的提案”(USP)多指私營部門實體向政府提出了發展特定基礎設施項目的建議,這種建議被視為政府發起的基礎設施項目的替代方案。近年來,USP的越來越多地被采用,根據世界銀行統計,2018年,低收入和中等收入經濟體中約有4%的基礎設施項目是在私營部門的倡議下啟動的。私營企業——通常是開發商、供應商和/或金融機構——為研究提供資金以建立基本的項目規范,然后向有關政府實體進行批準。

一方面,USP使政府能夠從私營部門的知識和創新中受益,但同時USP也會將公共資源從政府的戰略計劃和優先事項中轉移出來。因此,需要在允許私營部門提出可行和必要的基礎設施項目與滿足公關需求之間取得平衡。在世行的調研中發現,57%的經濟體明確允許并規范了USP的使用,3%的經濟體(博茨瓦納,克羅地亞,德國和印度)明確禁止使用USP。在USP監管方面,經合組織高收入國家、南亞以及拉丁美洲和加勒比地區得分最高,東亞和太平洋地區的平均得分最低,而拉丁美洲和加勒比地區內部得分的差異最大(從低至13到高至100)。

調研同時發現,在不規范USP的經濟體中,有24%(或總數的10%)仍通過USP發起了項目,例如乍得、緬甸、特立尼達和多巴哥等國。在實踐中發生過USP的經濟體中,東亞和太平洋地區所占比例最大(20%)——盡管該地區僅有47%的經濟體明確允許使用USP。更多情況下,在諸如阿富汗、幾內亞和烏干達等低收入經濟體中,更可能使用USP的監管體系;而大多數經合組織高收入經濟體(62%)的監管框架則并不熱衷于此。

在USP項目的實踐中,所有明確允許使用USP或在實踐中進行USP的經濟體都需要針對政府發起的PPP項目采用競爭性程序;不需要競爭程序來購買USP的一些經濟體包括剛果(布)、幾內亞、摩爾多瓦、乍得、盧旺達、吉布提和越南等低收入國家。使用USP的經濟體中約有66%要求將最低限度的時間給予其他競標者,有7%的國家沒有在常規程序或USP程序中為投標人提供最短的投標時間;在48%的經濟體中,授予投標人的最短時間比常規的PPP采購程序要短。

五、小結

在全球經濟不確定性增加的背景下,越來越多國家的政府意識到PPP在吸引私人部門資本、知識和創新能力參與基礎設施建設方面的作用和重要性。同時,聯合國可持續發展目標(SDGs)的共識,也促進了政府與私營部門在基礎設施方面的合作不斷加強。這促使很多國家加快了PPP監管法規和機制的建設和完善。通過世行的調研可以看出,在很多發展中國家,形成專門的PPP監管和特許經營法規、建立專門的PPP管理和促進部門、以及不斷推進PPP的規范管理成為一種趨勢。

公開披露項目信息是促進PPP項目成功實施的重要措施,目前大多數經濟體在采購階段都越來越多地使用這種方式。但是,在PPP項目的準備階段和合同管理階段中,相關信息的披露仍然進展不力。造成這種情況的原因,一方面是知識和技術的欠缺,但更重要的是各國政府在PPP監管方面的指導原則存在差異,以及各監管部門之間的協同存在困難。

作為公關部門的替代方案,“未經請求的提案”(USP)將更多地出現在PPP實踐中。這種方式無疑利弊兼有——一方面可以吸引更多的私營部門投資,而另一方面則可能影響公共利益。如何在其間取得平衡,目前仍然有待觀察和摸索。

展望未來,美國、歐盟、日本和中國都推出了規模龐大的國際基礎設施合作計劃,其主要目標之一是在可持續發展目標指導下促進發展中國家的基礎設施建設。在這些國際合作計劃上,政府和社會資本合作成為了主流的模式。因此,全球基礎設施的PPP監管優化依然有很大的空間和動力,任重而道遠。

 

 

 

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