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【專題】《亞太地區PPP案例解析》導讀

發布日期:2019-11-11 作者:金準咨詢 來源:

金準“一帶一路”研究與服務(電子刊)

2019年第2期  總第2期

 

專題:亞太地區PPP案例解析

 

【導言】 

本期《金準“一帶一路”研究與服務》專題介紹在聯合國亞洲及太平洋經濟社會委員會(亞太經社會)于2019年9月3日發布的《亞洲及太平洋可持續發展的基礎設施融資》一書中提及的部分亞太地區PPP案例。需要說明的是,我們不僅介紹本書中對于這些案例的觀點,也根據世行、亞行、聯合國開發計劃署等機構的研究報告進行綜合分析,對這些案例的情況進行了補充和分析。

 

在“老撾南屯2(NT2)水電站項目”案例中,我們可以看到良好的風險分配機制如何助力PPP項目的成功,并且可以借鑒SPV和風險分配表等工具的使用。

 

在馬尼拉水務公司(Manila Water)的案例中,我們發現良好的政策框架(收益率法規和激勵性法規的組合使用),以及PPP執行組織開展模式創新,是如何在貧困地區居民用水工程上發揮了重要的作用。

 

在“東盟的跨境基礎設施投融資規劃”案例中,我們可以了解東盟以及亞太地區各國政府是如何在政治層面推進協商與合作機制建設。有關我國政府即將簽署的《區域全面經濟伙伴關系協定(RCEP)》等有關內容,本刊也將陸續推出詳細的解讀。

 

在“大湄公河次區域老撾北部經濟走廊項目”案例中,我們能夠深入了解在跨境基礎設施PPP項目中,建立合理的收費和利益分配機制的至關重要性。在此我們希望讀者了解的是:PPP的意義不僅是實現投融資資金來源的多元化,更重要的是將相關方的關切和利益都納入良性的軌道,以實現可持續發展

 

在“資金多元化:幾個案例”的部分,我們可以通過哈薩克斯坦、不丹、吉爾吉斯斯坦、馬爾代夫、斐濟等案例,了解亞太地區國家在利用國家主權基金、養老基金、氣候治理資金、旅游業資金以及綠色債券等多種方式為可持續發展的基礎設施融資的故事。

希望本期內容對您有所幫助,謝謝您的關注和支持。

 

一、風險分配機制設計:老撾南屯2NT2)水電站項目

 

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在《亞洲及太平洋可持續發展的基礎設施融資》一書中對該案例的分析為:

在項目開發的各個階段,需要在私營部門和公共部門之間分配主要風險。當事情未按計劃進行時,有效的風險分配可以減少權利和義務分配的不確定性,并且風險分配矩陣可以幫助確定要采用的最佳風險緩解措施。正確的風險識別和管理與成功的項目成果之間存在很強的相關性。即使是私營部門主導的項目也需要有效的公共部門能力來監督、監視、監管,共同出資并承擔其他義務,而大型基礎設施項目通常會設立合同管理機構。

 

以老撾人民民主共和國的NT2水電項目為例,該項目的風險分配由老撾政府,私營部門參與者以及IDA和多邊投資擔保機構(MIGA)的兩項多邊擔保共同承擔,大致遵循該項目的風險分配格式。該項目采用傳統的“建造-擁有-經營-轉移”(BOOT)模型,由法國電力公司(EDF)、老撾控股國有企業LHSE成立的特殊工具(SPV)– Nam Theun 2電力公司(NTPC)負責實施。

 

項目的結構允許將風險分配給負責特定項目活動的各方。例如,EDF作為總承包商,對整體項目管理和已完成項目的交付負全責。法國電力公司通過五個主要分包合同(三份土建工程和兩個機電包)分包了建筑工程,從而將一些施工風險轉移給了這些分包商。泰國公用事業泰國發電局(EGAT)通過與NTPC簽訂的“即付即用”電力購買協議來承擔收益風險。NT2項目的證據表明,宏觀經濟風險可能會意外發生,并可能同時影響多個國家,因此有必要通過有效和系統的協調采取適當的緩解措施。

 

本書還提供了兩張示例圖,分別為《南屯2項目合同和融資結構圖》和《南屯2項目風險分配圖》(見下文)。

 

以下為我們對該項目的介紹和分析

大型跨境基礎設施項目成功的關鍵之一,在于如何有效地在相關國家政府、金融機構、投資人、建設方、運維企業乃至所涉及的民眾和社區之間建立良好的風險分配機制,使得各方的利益得以表達,并且在項目未按計劃進行時可以做出很好的調整。

 

老撾南屯2水電項目對該國及地區意義重大,吸引了全球投資和建設機構的參與,形成了極為復雜的投融資和管理結構。在這個案例中,特殊目標機構(Special Purpose Vehicle,SPV)的設立,以及相應的風險分配機制設計,都是十分值得借鑒的經驗。

 

(一)項目概況

老撾南屯2(NT2)水電站項目是該國非常重要的基礎設施工程。該項目2005年11月奠基,總投資12.5億美元,是老撾至今最大的投資項目。該電站將以或取或付方式(Take or Pay)向泰國出口95%的發電量,預計將在未來25年內為老撾賺得19億美元的外匯收入,電站另外5%的發電量供老撾國內使用。

 

NT2項目是在老撾中部湄公河的一個支流南屯河上開發、建設和運營一個107萬千瓦的水電站。項目包括一個48米高的重力壩、一個水庫、一個發電站、兩條向泰國送電的130千米雙回路500千伏輸電線路、一條向老撾本國送電的70千米單回路115千伏輸電線路。

 

(二)復雜的投融資結構

項目采用BOOT(Build-Own-Operate-Transfer)模式,特許期結束后項目將無償轉讓給老撾政府。項目公司為Nam Theun Power Company Limited(NTPC),項目公司股東包括法國電力公司(Electricite de France International,EDFI)(持股35%)、意大利-泰國開發公司(Italian-Thai Development Public Company Limited)(持股15%)、泰國電力局(Electricity Generating Public Company of Thailand,EGAT)(持股25%)和代表老撾國家電力公司的南屯二號電站投資公司(Nam Theun 2 Power Investment Company,NTPI)(持股25%)。這是一個典型的公私合營項目。

 

該項目也是世界上最大的私人融資水電站項目。項目融資結構為28%股本、72%債務。債務部分資金由多邊和雙邊機構、出口信貸機構、國際商業銀團提供。共有27家金融機構參與了該項目的融資和保險,這些機構包括亞洲開發銀行(ADB)、國際開發協會(IDA)、歐洲投資銀行(EIB)、多邊投資擔保機構(MIGA)、北歐投資銀行(NIB)、法國開發署、法國對外貿易保險公司(Coface)、泰國進出口銀行,以及其他19家國際銀行和泰國的商業銀行。根據多邊投資擔保機構(Multilateral Investment Guarantee Agency ,MIGA)的資料,該項目的投融資結構如圖所示:

 

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南屯2項目合同和融資結構圖

 

 

注:本圖中的有關機構和機制安排包括:亞洲開發銀行(ADB);法國電力(EDF);法國國際電力公司(EDFI);老撾電力公司(EDL);泰國發電局(EGAT);泰國發電上市公司(EGCO);意大利泰發展公共有限公司(ITD);多邊投資擔保機構(MIGA);Nam Theun 1(NT1);部分風險擔保(PRG);政治風險保險(PRI);電力購買協議(PPA)。

 

(三)風險分配機制設計

1、SPV的設立和運作

投資者通常會為特定項目專門設立特殊目標機構(Special Purpose Vehicle,SPV),它是構造和運營項目的實體,沒有其他商業利益。投資者都通過SPV工作,它是該項目的主要工具,并擁有自己的資產負債表。南屯2水電項目而言,南屯電力有限公司(Nam Theun Power Company Limited(NTPC))是負責設計,建造和運營該項目的SPV,有為期25年的優惠期,此后將其移交給老撾政府以繼續運營和維護。SPV的設立為各方規范權力和義務、合理分配和管理風險提供了良好的思路,在本項目運行中發揮了重要作用。

 

2、風險分配矩陣

在本項目中使用的風險分配矩陣,非常清晰地界定了各參與方在風險管理方面的義務。如圖所示:

 

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南屯2項目風險分配圖

 

本項目的風險管理分為建設前期、建設期、運營期三個階段,以及特許條款部分,各階段和特許條款部分的風險(義務)包括:

(1)建設前期:項目設計、前期建設、投融資;

(2)建設期:成本超支、工期延誤;

(3)運營期:運營維護、關稅、傳輸、水文;

(4)特許條款:泰銖貶值、老撾政治風險(政治暴力,戰爭,國家和地區罷工,政變等)、老撾法律變更、不可抗力(地震,火災,臺風等)、老撾方面的征用、泰國政治風險、老撾/泰國運輸和轉換限制。

 

上述風險的承擔方包括項目參與方和投資機構、老撾政府、國際開發協會(IDA)、多邊投資擔保機構(MIGA)。通過上述矩陣,各風險承擔方的風險分配十分清晰,對各類風險均設立了相應的對沖機制,并以一系列的合同固定下來,保障了項目的順利實施。

 

3、社區和環境風險的管理

值得一提的是,該項目對社區和環境風險的管理做得比較扎實。所有利益相關方,包括當地村民、政府官員、國際捐助者、土木工程協會和學術團體的參與都非常充分——直到投入商業運行后的5 年施工期間,這種參與都持續不斷。與移民和下游居民的商議過程達到 了充分溝通的目標,特別強調了建立與村民雙向溝通的方式,包括強調正面和負面影響,討論了擬用的減輕影響的措施和關于對規劃表達不滿的信息。

 

在國際層面,NTPC、老撾政府和世界銀行在2004 年組織了一系列的專題學術討論會,這些會議討論的基本問題聚焦于如下重點:1)老撾發展的框架和國際金融機構制訂的標準,以決定是否支持該工程;2)避免或減輕風險的技術、環境和社會保障措施3)工程的經濟分析,包括泰國的電力需求和如何管理工程的收入;4)在當地進行的咨詢過程,以確保受工程影響地區的社區了解大壩潛在的效益和影響,以及當地居民在工程準備階段觀點。在建設過程中,NTPC和老撾政府組織各類利益相關方和媒體100多人到工地參觀。

 

二、政策框架和模式創新:馬尼拉水務公司(Manila Water

 

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在《亞洲及太平洋可持續發展的基礎設施融資》一書中對該案例的分析為:

1997年,菲律賓政府向私人財團授予了大馬尼拉地區的供水,廢水和環境衛生管理的長期特許經營合同,這些合同先前由政府所有。根據以績效為基礎的特許協議,在質量,污水處理和外延方面設定了宏偉的績效目標,馬尼拉水務公司(西部地區)和梅尼拉德市(東部地區)負責運營和擴大水處理和供水(PPPLRC,2016)。

 

他們成功地增加了服務的覆蓋面,客戶基礎和生產力,并且特許經營者降低了超過160萬人的每立方米0.20美元的補貼價格的邊緣化社區的水費。該特許經營計劃的成功歸因于:i)利用私營部門的知識和技能;ii)調動私營部門的資金;iii)提供適當的法律和法規框架。此外,亞行還通過制定中長期投資計劃以及對城市供水進行可行性研究,向政府提供了技術援助(亞行,2014)。

 

以下為我們對該案例的介紹和分析

在很多發展中國家,公共服務供給亟待提升。政府可以通過特許經營的方式允許私營部門開發和運營提供公共服務的基礎設施項目。在馬尼拉供水服務的改革中,政府提供適當的政策框架,加之企業不斷開展模式創新,使這一項目獲得成功,在公用事業的PPP模式方面做出了很好的探索實踐。

 

(一)項目背景

菲律賓馬尼拉市擁有亞洲最古老的水系統之一,其中一些部分可追溯到1878年。到1997年,馬尼拉的水系統因泄漏和非法連接損失了將近三分之二的水;自來水僅覆蓋了約60%的家庭,貧困人口(至少占人口的40%)的供水服務不足比例非常高;擁有自來水的家庭通常在低壓下獲得間歇性服務,只有不到7%的人口能享有污水處理服務;政府公用事業部門債務高達8.8億美元;馬尼拉供水與衛生系統(MWSS)擁有8000名員工,嚴重人浮于事。在當時而言,如果不采取措施糾正運營效率低下和基礎設施投資多年的不足,馬尼拉很快將面臨嚴重的供水短缺。

 

拉莫斯總統通過菲律賓電力公司的私有化取得了成功,1994年7月,政府成立了MWSS私有化委員會,以期通過私營部門的參與來改善馬尼拉大都會的水和廢水狀況。國會于1995年6月通過了《水危機法》,允許拉莫斯總統領導下的水務公司私有化。菲律賓政府提出一項為期25年的特許經營合同,尋求私人投資者以實現三個主要目標:1)更新和擴大自來水和廢水處理服務的覆蓋范圍;2)改善服務的提供;3)提高運行效率。

 

(二)特許協議

在特許經營的情況下,私營公司通常具有專有權,可以根據適用的法律和法規,根據公共機構的特定要求,建造和經營資產,并收取使用費以長期維護基礎設施。對基礎設施的特許經營通常需要在基礎設施項目的整個開發和運營階段中進行私營部門的投資,因此,私營部門的風險會越來越高。

 

因此,政府機構實施了回報率法規和激勵法規,以鼓勵私營部門投資基礎設施的特許權。收益率法規旨在確保私有基礎設施投資產生的利潤程度,而激勵性法規(例如價格和收入上限)則鼓勵私有基礎設施特許經營者降低開發和運營成本,并在確保安全的同時保持較低的使用費,為私人投資者帶來足夠的利潤。其共同的目標是在提供公共物品的同時保持足夠低的費用和關稅,同時為私營部門的投資者和運營商創造足夠的現金流,以充分吸引他們進行基礎設施特許經營。

 

馬尼拉供水特許協議明確規定了私有化的條款,將MWSS的業務劃分為東西服務區。有四家公司競標并投資這兩個為期25年的水權特許經營權。優惠是在稅收減免幅度最大的基礎上獲得的。馬尼拉水務公司(Manila Water)對兩個特許權區的出價最低。但是,私有化規定每個特許經營權必須由不同的特許經營權人經營。因此,馬尼拉水務公司被授予東部特許權,梅尼拉德水務公司(Maynilad)被授予西部特許權,其MWSS水價分別降低了74%和43%。

 

根據私有化條款,MWSS保留了資產(處理廠,泵站,管道,土地等)的所有權,并建立了一個監管機構,以確保維持服務標準和平衡水價。只要達到特許經營中的服務目標,特許經營者將獲得免費使用MWSS資產的權利,以及在整個25年期限內收取稅收的權利。例如,東部地區的2006年服務目標要求供水服務達到98%,衛生和下水道服務達到55%,達不到上述目標將受到罰款。

 

特許協議中專門設置了有利于貧困人口的內容:1)水和污水處理服務的積極覆蓋目標設定為每五年特許經營期間所服務人口的百分比;2)在特許公司的同意下,替代服務提供商可為實現覆蓋目標做出貢獻;3)在低收入社區中,允許使用個人連接以達到覆蓋目標費率和連接費;4)漸進式整體費率結構——前20立方米的水最便宜,價格隨消耗量的增加而增加;5)設置家庭連接的最高價格;6)新增連接可以分期付款。等等。

 

(三)馬尼拉水務公司的創新

與世界各地許多城市中心相似,馬尼拉大都會人口由于從農村地區遷徙而迅速增加。許多人生活在貧民窟或居住在非正式定居點中,而供水和衛生服務不足或根本不存在。但是,貧窮并不一定與缺乏支付諸如水等基本服務的意愿有關。在這些沒有服務連接的低收入地區,人們通常從街頭小販那里購買杰瑞罐中的水(價格要比向馬尼拉水務公司支付的價格高)或依靠與水系統的非法連接。在某些情況下,貧困人口為每立方米水支付的費用是聯網用戶的7倍至7倍,馬尼拉水務公司將貧困人口視為潛在的新客戶,并將服務不足的地區視為潛在的增長機會。這樣的戰略視角為實現《特許協議》的服務目標提供了出色的助推器——為低收入地區提供服務也代表了通過非收入用水效率改善而節省成本的重要來源。

 

1、“社區用水”項目(Kabuhayan Para Sa Barangay,KPSB

TPSB項目依靠馬尼拉水務公司的能力來識別或幫助組織當地居民合作社共同承擔社區供水和計量計劃的責任。在社區組織到位之后,馬尼拉水務公司通常在整個社區中安裝“母表”,并在每個子表中安裝單獨的子表,分別為四個或五個家庭提供服務。

 

整個社區負責支付從母表讀取的總用水量,每個家庭根據子表與社區代表結算自己的賬單。對于公司而言,TPSB計劃減少了非法連接,同時降低了維護成本。對于貧困人口,TPSB計劃以比這些客戶原本所支付的價格更低的價格提供了清潔水,并提供了更好的服務質量。通過為貧困人口提供清潔飲用水,健康狀況得到改善,家庭不再每天花費大量時間和精力來攜帶飲用水。馬尼拉水務公司已為860,000多個低收入個人提供了潔凈水。

 

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東部地區通過MWSS網絡服務的貧困家庭數量從1997年的1500人增加到2006年的144,000人,該數字既包括直接由MWSS網絡提供服務的數量,也包括與馬尼拉水務公司達成協議的替代水供應商提供的數量。同時,馬尼拉水務公司通過向客戶提供免費的化糞池(自1997年以來提供將近20,000個)來處理衛生服務。自1997年以來,污水處理服務也得到了改善,下水道連接和污水處理能力翻了一番。

 

    2、“民生計劃”(Kabuhayan Para Sa Barangay,KPSB

馬尼拉水務公司與菲律賓群島銀行合作提供小額信貸,KPSB已為350多個低收入家庭的創業企業提供了近100萬比索的小額信貸和小額貸款,并將重點轉移到了馬尼拉水務供應鏈的當地社區的能力建設上。例如,公司與管道穿線合作社Alitaptap合作解決管道問題。該合作社的十二名員工以前沒有工作,也沒有技能,他們接受了馬尼拉水務公司的培訓,可以進行管道穿線工作。水務公司還為合作社提供了資金,并以負擔得起的價格將主要設備租賃給他們,以避免原本過高的啟動成本。

 

對于公司而言,KPSB正在開發本地供應商的能力,他們可以直接從該供應商那里采購商品和服務,并豐富其經營所在社區的生計,這有助于發展當地經濟并建立公司與社區的關系。對于社區,KPSB正在創造就業機會并建立可轉移的技能。水務公司還為低收入地區開發了社區衛生(Para Sa Barangay,SPSB),與當地社區合作,逐步解決衛生用水問題。

 

3、可持續發展計劃

馬尼拉水務公司的成功是由一支強大的技術團隊提供的,該團隊負責運營和維護基礎設施并設計新系統以提高性能和可靠性。同時,馬尼拉水務公司也將私有水業的許多社會挑戰作為核心業務問題來對待。非財務問題——服務質量,水資源保護,最貧困人口的能力,員工授權,透明度和利益相關者咨詢——被視為實現股東價值不可或缺的要素,并且從根本上說是組織文化的一部分。

 

該公司設計了一個可持續發展框架,以幫助從戰略上解決社會和環境問題:

 

l  馬尼拉水務是當地就業的重要來源,自1997年以來已創造了10,000多個工作崗位。

 

l  公司通過將供應商關系視為合作伙伴來建立關系。

 

l  獲得認證的服務提供商將通過賣方“Suki”計劃接受培訓,以提高供應商的能力和工藝水平,并提高其在馬尼拉水務供應鏈之外的可銷售性。

 

l  與當地銀行合作為承包商提供融資,以促進當地企業家的成長。

 

l  主動與相關的民間社會組織進行對話,在某些情況下還建立伙伴關系。一些社區團體已公開支持馬尼拉水務公司提高水價的要求。

 

l  對于社區關系,馬尼拉水務公司不會在沒有同時引用事實和數據支持的經營業績的情況下宣布利潤。

 

l  鼓勵包括高級管理團隊在內的每位員工與他們的客戶(包括低收入客戶)保持聯系,方法是“走線”并傾聽鄰里客戶的擔憂。

 

    4、環保措施

馬尼拉大都會面臨一些嚴重的環境挑戰,包括森林砍伐,空氣質量差和水道污染。馬尼拉水務公司為解決這些問題而采取的一些環境舉措包括:

 

l  旨在保護流域的計劃,例如種植樹木以防止侵蝕,這具有改善水的濁度和減少處理中所需化學物質的經濟利益。

 

l  生物固體從污水處理廠運到馬尼拉大都會地區,那里受到皮納圖博火山火山爆發的影響最大,可作為土壤改良劑用于造林和非糧食農業。

 

l  提供免費的中水用于灌溉林蔭大道和城市中的其他綠地。

 

l  在其中一個污水處理廠開發沼氣廢物發電項目。

 

l  在《京都議定書》下注冊為清潔發展機制(CDM),并將出售排放權。

 

 

三、加強區域國際協調:東盟的跨境基礎設施投融資規劃

 

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在《亞洲及太平洋可持續發展的基礎設施融資》一書中,介紹了東盟跨境基礎設施投融資規劃的有關情況:

根據《 2025年東盟連通性總體計劃》(東盟秘書處,2016年),東盟成員國與澳大利亞政府和世界銀行合作,在交通,能源,信息和通信技術(ICT)中選擇了19個優先基礎設施項目部門以加強次區域跨境連通性。預計這些優先項目將通過加強連通性和動員沿線投資來補充和加強現有的跨境經濟和運輸走廊。

 

東盟將通過對項目的戰略相關性,對次區域連通性的影響,環境,社會和治理(ESG)的影響以及簽約機構的實施能力的評估過程,對每個項目進行可行性研究,以確定適當的融資方案。通過這樣做,東盟成員國旨在建立能力,為跨境基礎設施設計適當的融資方式,因為它們經常面臨預算緊張和對財政資源的競爭需求,以解決基礎設施投資需求。包括融資方案在內的可行性研究計劃于2019年11月啟動。

 

這些項目包括:

1、文萊道路改造,Jalan Rasau, Kuala-Belait District 單車道改雙車道項目。

 

2、柬埔寨道路改造,Siem Reap to Rattanakkiri National Roads 道路升級項目。

 

3、印尼港口改造,Kuala Tanjung 國際碼頭和工業投資項目。

 

4、印尼機場改造,Hang Nadim 國際機場航站樓擴容項目。

 

5、印尼港口新建,Kijing 港建設項目

 

6、老撾道路改造,亞洲高速2W號國道升級項目。

 

7、老撾道路改造,亞洲高速8號國道升級項目。

 

8、老撾電力建設,老撾-越南電力傳輸項目(包括整體項目、老撾段和緬甸段項目)。

 

9、緬甸道路建設,Nay Pyi Taw-Kyaukphyu 快速路項目。

 

10、緬甸道路建設,Muse-Tigyaing-Mandala 快速路項目。

 

11、緬甸道路改造,Yangon-Mandalay 快速路改造項目。

 

12、緬甸道路改造,Tarlay-Phasho-Kyainglat道路升級項目。

 

13、泰國信息化建設,東盟信息中心項目。

 

14、泰國道路建設,Hat Yai-Sadao 高速公路項目。

 

15、泰國鐵路建設,Bangkok-Nong Khai 區域鐵路項目。

 

16、越南道路改造,南部沿海走廊二期項目。

 

17、越南道路建設,HCMC-Moc Bai 快速路項目。

 

以下為我們補充的有關情況:

2019年11月4日,第35屆東盟峰會及東亞合作領導人系列會議在曼谷閉幕。東盟各國及其對話伙伴就共同應對挑戰、實現可持續發展、促進區域經濟合作等議題達成多項成果,為打造更高水平的區域經濟一體化、推動東亞合作取得更大發展注入新動能。

 

本次東亞合作領導人系列會議期間,第22次中國-東盟(10+1)領導人會議、第22次東盟與中日韓(10+3)領導人會議和第14屆東亞峰會等領導人會議分別舉行,推動東亞合作機制、區域經濟融合、互聯互通、創新合作升值升級。其中,10+3領導人會議發表《互聯互通再聯通倡議的聲明》,中國同東盟發表《關于“一帶一路”倡議同〈東盟互聯互通總體規劃2025〉對接合作的聯合聲明》。

 

東盟10國與中國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭、印度6國舉行第三次區域全面經濟伙伴關系協定(RCEP)領導人會議。會后發表的聯合聲明表示,RCEP15個成員國結束全部文本談判及實質上所有市場準入談判,致力于明年正式簽署協議。印度有重要問題尚未得到解決,所有RCEP成員國將通過合作,以各方滿意的方式解決這些問題。

 

四、必須建立收費機制:大湄公河次區域老撾北部經濟走廊項目

 

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在《亞洲及太平洋可持續發展的基礎設施融資》一書中對該案例的分析為:

就大湄公河次區域北部經濟走廊項目而言,該項目通過老撾通過公路連接泰國和中國,亞行提供了3340萬美元的優惠性普通資本資源貸款(亞行,2014年)。其他各方分擔的費用是,中國出資3,890萬美元,泰國出資4,440萬美元,額外維修費用為1,130萬美元,老撾人民民主共和國出資320萬美元。亞行還為項目監測和協調做出了貢獻,并特別注意確保在這三個國家中成本和收入的分配相對公平,并協助老撾政府與其他兩個國家進行談判。結果,對該項目的評估表明該項目對當地社區產生了重大而公平的社會經濟影響。

 

以下為我們對該案例的介紹和分析

大湄公河次區域(GMS)老撾北部經濟走廊項目于20021220日獲得亞投行貸款批準,融資金額為9579萬美元。該項目由亞洲開發銀行(ADB)的資金以及中國和泰國政府以優惠條件提供的雙邊貸款資助。該項目道路將泰國的清萊與中國的云南省連接起來,在老撾境內連接了兩個最偏遠和最貧窮的省份LouangnamthaBokeo。當地居民期望通過這一項目增加收入和就業機會,減少貧困,并改善獲得市場,農業支持,衛生和教育的機會。

 

在亞投行和老、中、泰三國政府支持下,該項目評估、設計、融資、建設順利進行,但是在運營過程中,由于未能建立起有效的過境通行費機制,導致該項目經濟收益率未能達標,給項目可持續發展帶來一系列問題。

 

(一)項目目標及前期工作

實施該項目之前,老撾的博科省和盧安南塔姆省之間僅有一條狹窄的未密封道路(3號公路),該道路在雨季關閉了大約4個月,老撾與中國和泰國之間缺乏可靠的交通聯系。同時,泰國和中國之間的貿易流量只能靠湄公河內河運輸、緬甸的公路運輸以及老撾到曼谷的劣質公路。因此,升級項目道路對于促進連接云南與老撾和泰國的北部經濟走廊的高效運輸基礎設施至關重要,同時也能夠改善老撾北部省份的經濟和社會發展。

 

經老撾政府申請,亞行于2002年4月26日至5月10日動員了實況調查團,并于2002年8月19日至31日動員了評估團。亞行于2002年10月30日至31日與政府談判了項目貸款,并于2002年12月20日批準了貸款。在亞行的倡議下,建立了四方會議機制,以幫助與中國和泰國共同準備該項目。2002年8月6日至7日的會議在各方之間就與費用分攤安排和工作范圍有關的事項達成了共識。

 

亞行對項目的支持是基于促進大湄公河次區域一體化和通過在老撾最貧困的兩個省份之間提供全天候道路聯系來支持老撾人民民主共和國經濟和社會發展的需要。由于地處內陸,老撾將因國內市場與鄰國相連而降低貿易成本并提高競爭力,從而從該項目道路中受益。該項目的直接目標是:減少運輸成本;提高車輛,貨物和乘客的移動效率;通過該路線增加區域間貿易量;增加對項目影響范圍的投資。

 

(二)項目建設情況

該項目的費用,包括實物和價格的不可預見費,稅金和關稅,以及施工期間的利息和服務費,經評估為9579萬美元。估計外匯費用為6805萬美元等值,包括120萬美元的建設期間利息和服務費。當地貨幣成本估計為2774萬美元(約占總額的29%),其中包括稅費和關稅估計為451萬美元,以及征地和移民安置的大約100萬美元。亞行評估貸款包括來自亞行特別基金資源的3000萬美元,用于資助約31%的項目總成本。亞行融資約占外匯成本的35%,約占當地貨幣成本的22%。評估時預計雙邊融資為5,850萬美元,約占項目總成本的61%。中國政府提供3000萬美元,泰國政府提供2850萬美元。亞行和雙邊的預期融資總額為8,850萬美元,占項目總成本的92%。老撾政府提供 729萬美元等效的剩余資金。

 

該項目道路包括從博科省Houayxay到盧安南塔省Boten的約228公里的R3公路。該項目道路的土建工程包括:(i)整個長度的重建和升級為一條封閉的兩車道道路;(ii)視需要興建新的橋梁及擴闊現有的橋梁;(iii)改善湄公河的輪渡設施;(iv)在Louangnamtha鎮周圍建造一條7.1公里的新旁路。道路工程分為三個部分:(i)北部部分包括從中國與博登的老撾人民民主共和國邊界開始并由中國出資的約69公里的道路;(ii)由亞行資助的中段約74公里;(iii)南部地區從Houayxay向北約85公里,由泰國資助。項目道路的土建工程的采購是根據亞行的采購準則進行的。在26個被接受的申請人中,亞行批準了12家進行土建工程的投標。競標于2003年10月14日開始,亞行于2004年4月7日批準了該合同。亞行本部的土建工程合同于2004年5月4日簽署,合同期限為34個月。借款人是老撾政府,老撾公共工程和交通部(MPWT)是執行機構。

 

此外,區域發展包括兩個子組成部分:(i)安置計劃,和(ii)社會行動計劃。社會行動計劃包括八個部分:(i)恢復收入,(ii)鄉村農村通行道路,(iii)改善水和衛生條件,(iv)非正規教育,(v)初級保健,(vi)土地分區和所有權,( vii)社區基礎設施建設,以及(viii)道路安全運動。能力建設計劃包括有關處理敏感問題(例如保護區和野生動植物)的培訓,使用地理信息系統和其他信息收集技術,收集技術專長和建議,以及編寫有關環境監測計劃和程序的手冊等。

 

項目完成時估計的總費用為1.29億美元(等值),其中外匯費用為1. 226億美元,當地貨幣費用為651萬美元。亞行提供了相當于3410萬美元的資金,約占總額的26%。來自中國和泰國的雙邊融資達9178萬美元(等值),而老撾政府出資的其余地方成本為320萬美元。中國資助路段土建工程費用從評估時的2160萬美元增加到實際費用3890萬美元,其中包括407萬美元的咨詢服務;泰國資助部分土建工程費用從概算估計2144萬美元的增加到5288萬美元的實際費用,其中包括850萬美元的額外資金;亞行部分的費用從評估時的1880萬美元增加到2688萬美元,亞行資助部分的咨詢服務評估費用估計為584萬美元,而實際費用為573萬美元。在評估中,該項目預計將在56個月內實施,包括施工前的活動。預計土建工程將于2006年12月31日完成。實際實施大約花費了61個月。項目完成時,226.28公里道路的升級為兩車道的公路,包括66.43公里的中國出資部分,75.85公里的亞行出資部分和84.0公里的泰國出資部分;建造了新的橋梁,并擴建了現有的橋梁;湄公河兩岸的渡輪設施得到了升級,在盧安南塔姆鎮附近建造了一條新的旁路。

 

(三)項目評估及存在問題

根據聯合國開發計劃署(UNDP)的評估,該項目道路減少了道路使用者的運輸成本和旅行時間,從而實現了預期的區域和國家成果。項目完成后的摩托車運營成本(VOC)將減少14%,摩托車為27%,大型公共汽車為39%,重型和/或鉸接式卡車為34%;該項目為摩托車節省了39%的旅行時間,為汽車節省了43%的旅行時間,為大型巴士節省了45%的旅行時間,為重型和/或鉸接式卡車節省了44%的旅行時間。

 

然而,該項目的經濟收益率(EIRR)評估卻不盡如人意。該次區域評估時的EIRR估計值為27.0%,其收益包括所有交通量的VOC降低;從河道到項目道路的區域貨運VOC降低; 次區域客運VOC降低; 以及由于節省時間而降低的庫存成本。在項目開始運營后,包括老撾、中國和泰國在內的次區域EIRR為12.8%,略高于12%的社會機會成本;老撾的EIRR重新評估為6.9%。EIRR實際值低于評估,原因在于交通量低于評估時的假設,以及由于實施延遲而延長了施工時間。

 

更為重要的是,道路維護的費用成為了重大問題。為了確保項目道路達到其完整的經濟壽命,必須進行維護。根據貸款協議,老撾政府承諾通過道路部,對項目道路進行負責任的運營和維護,并提供適當的技術監督和足夠的資金分配。為此,老撾于2001年1月成立了由燃油稅組成的公路維護基金。雖然從燃油稅中收取的款項一直在穩步增長,但根本不足以支付公路的維護成本。老撾鋪砌道路的例行維護費用在300- 500美元/ km范圍內,但預算額最多僅為130美元/ km;此外鋪裝道路的定期維護費用平均為每公里14000美元-16000美元,并且主要取決于外國融資來源。

 

造成這一問題的原因在于,在評估時,預期該項目將從區域交通中收取每輛過境點每輛客車20美元或總計40美元的道路收費,以支付債務,道路維護和其他相關費用。但道路投入運行時,大湄公河次區域國家尚無通行費協議。此外,預期在2005年之前達成的國際過境和跨境協定尚未完全實現。如果沒有這些協議,可能無法在邊境實現順暢的客運和貨運,老撾也無法成為連接GMS國家的有效陸橋。現實情況是,通過老撾與中國和泰國之間的客運和貨運運輸不是無縫的,因為中國和泰國的卡車無法進入彼此的邊界,貨物必須在老撾境內邊界的轉運設施中裝卸。同時,老撾政府還必須處理道路的負面影響,如道路安全問題的管理,日志記錄的控制,野生動物,販賣人口和艾滋病毒/艾滋病的蔓延等,這些都無法獲得足夠的資金支持。

 

通過本案例可以看出,一項集體維護協議是該項目等次區域道路項目可持續性的重要要素,需要設計一種機制,以便與利益相關者所獲得的利益成比例地分擔費用。在本案中,中國和泰國處于更好的位置,可以實現國家之間的貿易潛力并利用跨境基礎設施投資帶來更多發展可能性;相比之下,老撾由于人力資源、技術知識和金融資本的能力薄弱而無法實現這一潛力——這些因素成為阻礙道路基礎設施充分發揮潛力的障礙。很顯然,如果無法找到合適的機制使得周邊民眾獲益,那么道路僅僅只能作為道路,會帶來更多的可持續發展問題,也無法成為真正的“經濟走廊”。

 

五、資金多元化:幾個案例

 

在《亞洲及太平洋可持續發展的基礎設施融資》一書中介紹了下述案例:

(一)哈薩克斯坦國家基金

哈薩克斯坦共和國國家基金(NFRK)是主權財富基金,主張經濟穩定勝于投資。NFRK管理哈薩克斯坦的石油,天然氣和自然資源收入,其目標為:i)最大限度地降低石油價格波動對公共財政的影響;ii)支持有針對性的資本支出;iii)為子孫后代制定規定。簡而言之,NFRK當前被用作穩定和儲蓄基金。

 

當前的NFRK概念在2016年設定了每年向政府預算保證的最高轉移資金100億美元,主要用于預算支持和定向資本支出。保證轉移以當地貨幣計價,預計到2020年將下降至60億美元,旨在減少對石油收入的依賴,并在未來對沖不利的匯率變化。

 

鑒于其長期資產,NFRK可以作為籌集額外資金資源的重要且可持續的工具,并且非常適合投資哈薩克斯坦的優先基礎設施項目。但是,目前不允許在基礎設施資產中進行這種資源分配,并且禁止NFRK購買國內證券(包括基礎設施項目的證券)。

 

截至2018年,NFRK的現有儲備估計接近580億美元,占GDP的45%,這表明通過哈薩克斯坦的主權財富基金為可持續基礎設施融資的巨大機會。

 

(二)不丹Dagachhu水電項目

國內養老基金是籌資多元化的另一個潛在來源,可以與基礎設施融資很好地契合。亞太一些國家已經進行嘗試將養老金用于基礎設施建設,例如:不丹的水力發電有限公司成立于2008年5月,是不丹西南部126兆瓦Dagachhu水力發電項目的開發工具。

 

該項目是PPP項目,德魯克·格林(Druk Green)(國家水力發電運營商)是最大的股權伙伴,擁有59%的股份;印度塔塔電力公司(電力購買合同的持有者)擁有26%的股份;其余15%的股份則由不丹的國家養老金和公積金(NPPF)發行。項目設計年平均發電量為515吉瓦時,90%的年度時間發電360吉瓦時。

 

該項目的債務權益比率為60:40,亞行為土建工程提供了5100萬美元的優惠貸款。奧地利的Raiffeisen銀行國際股份公司(RBI)為機電工程提供了4,100萬歐元的商業貸款; NPPF提供了900萬美元的貸款。亞行還向不丹政府提供了3900萬美元的貸款,以彌補該項目的資金缺口。該項目完成后的成本為2億美元,并于2015年開始發電。

 

(三)吉爾吉斯斯坦的氣候資金

氣候資金是內陸發展中國家多樣化籌資的潛在來源,可以很好地支持低碳和適應氣候變化的基礎設施。吉爾吉斯斯坦試圖利用與氣候有關的發展資金用于基礎設施,并采取了全面的國家和部門戰略和計劃,以加強能源,交通,水,農業和緊急救濟等部門的氣候資金。吉爾吉斯斯坦政府建立了氣候融資中心(CFC),以與各種利益相關者協調氣候融資問題。主要實施低碳及適應氣候變化的基礎設施設計和實施投資項目(CFCKR,2019)。它還負責從國際氣候基金,多邊開發銀行,國際組織和雙邊捐助者那里吸引資金。

 

吉爾吉斯斯坦氣候資金主要包括:

專門的全球氣候基金:綠色氣候基金(GCF)、全球環境基金(GEF)、適應基金(AF)、中亞投資基金(IFCA)、氣候投資基金(CIF)、氣候復原力試點計劃(PPCR);

 

多邊開發銀行:亞洲開發銀行(ADB)、歐洲復興開發銀行(EBRD)、世界銀行、國際金融公司(IFC);

 

雙邊和多邊捐助者:英國國際發展部(DFID)、糧食及農業組織(FAO)、德國國際援助組織(GIZ)、聯合國開發計劃署(UNDP)、世界糧食計劃署(WFP)。

 

(四)馬爾代夫的基礎設施融資

作為小島嶼發展中國家,馬爾代夫平均海拔1.8米,是世界上最低的,因此海水上升是一個具體而直接的威脅。每個島之間缺乏連通性,迫使當地居民使用渡輪從一個島到另一個島旅行,這大大減少了獲得基本服務的機會。

 

旅游業是馬爾代夫的一個主要部門,其收入可以極大地促進基礎設施的發展。但由于旅游基礎設施不足,要容納大量游客(2016年為130萬)是一個巨大的挑戰。人工島的發展,例如胡魯馬萊(Hulhumalé)的著名例子,有助于應對海平面的上升并為不斷增長的人口提供更多土地。島嶼之間也需要修建橋梁,以增加連通性并提供比輪渡更快的旅行方式。國際金融公司(IFC)也投資了電信和酒店運營商,瓦拉納國際機場正在進行翻新工程,預算為8億美元,每年接待700萬國際旅客。

 

雖然馬爾代夫還必須依靠稅收,特別是旅游業的稅收來進行公共融資,但優惠貸款、官方發展援助和外國直接投資是基礎設施融資的其他來源。

 

2017年,馬爾代夫的流入貸款和贈款(主要來自亞行,世界銀行國際開發協會和伊斯蘭開發銀行等多邊開發銀行)占其GDP 的0.6%,外國直接投資占7.2%。中國作為“一帶一路”倡議的一部分提供了1億美元的無償援助和1.7億美元的貸款。此外,作為一個穆斯林國家,馬爾代夫可以運用“伊斯蘭債券”和其他手段來降低基礎設施融資成本并改善公共服務。伊斯蘭融資可以成為中亞內陸最不發達國家和其他地區基礎設施融資的另一種替代來源,因為其主要原則(如風險分擔和利益共享)非常適合基礎設施融資。

 

(五)斐濟的綠色債券融資

斐濟是一個中等偏高收入國家,在330個島嶼上有918 000人口,人均購買力平價為8702美元,2017年的GDP增長率為3.8%。主要收入來源來自間接稅(62.9%分)和直接稅(占26.2%)。

 

斐濟一直在執行赤字預算,這在亞太小島嶼發展中國家中很普遍。在2017-2018財政年度,其目標是凈赤字(占GDP的4.5%),相當于該國總預算的16.0%。基礎設施總支出約為國內生產總值的9.0%。斐濟將其預算的約21.0%分配給基礎設施服務。

 

斐濟在2016年2月遭受熱帶氣旋溫斯頓襲擊時遭受了嚴重破壞,造成了13.6億美元的損失,相當于國內生產總值的31%。政府的回應是,將2017-2019年的大部分預算都集中在旨在幫助恢復和復原的計劃上,導致基礎設施支出的百分比高于正常水平。

 

2017年,斐濟成為第一個發行主權綠色債券的新興市場,價值1億法郎(約合4,700萬美元),用于緩解和適應氣候變化。發行的技術方面得到了世界銀行和國際金融公司的協助,并得到了澳大利亞政府的財政支持。斐濟預計將利用該基金為多個基礎設施項目提供資金,包括實現到2030年實現100%可再生能源的目標。

 

金準“一帶一路”國別經濟數據平臺網站(http://www.bristat.cn)近日已上線運行。該平臺系統集成了“一帶一路”沿線各國的國民經濟、勞動力、價格、金融、貿易等方面最新數據,并可提供各國央行、財政部、統計局最新發布的經濟分析報告。目前該平臺可免費使用,歡迎訪問。

 

 

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