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金準PPP觀察專欄|水環境治理PPP項目的浦城經驗

發布日期:2018-10-18 作者:黃麗巧 陳俊鋼 來源:

作者

 
 

黃麗巧 北京金準咨詢有限責任公司

陳俊鋼 浦城縣水利局

 

 

 

項目背景及概況

 

2018年5月習近平總書記在全國生態環境保護大會上強調,要提高環境治理水平,要充分運用市場化手段,完善資源環境價格機制,采取多種方式支持政府和社會資本合作項目,加大重大項目科技攻關,對涉及經濟社會發展的重大生態環境問題開展對策性研究。這對政府與社會資本在水環境領域開展合作具有重要的指導意義。

 

福建南平市所屬10個縣(市、區)中心城區都依山傍水,全市流域面積50平方公里以上河流有176條,多年人均水資源量為8900立方米。南平市水資源豐富,但防洪排澇、水環境治理等設施有限。由此,南平市把“水美城市”納入補齊民生城鄉基礎設施建設短板的重要內容,與水環境及流域治理、城市改造相結合,提出堅持安全為基礎、生態為根本、景觀為形體、文化為靈魂的原則,發揮自然山水、生態水利、歷史人文之美的優勢,運用水利、建筑、環境、生態、景觀園林等工程學,實施防洪排澇、市政生態、形象提升、旅游產業、智慧水務等五大工程,打造“洪水、澇水、污水”共治與“水美、山美、城美”融合的水美城市。

 

浦城縣作為南平10個縣(市、區)之一,其水美城市建設內容含堤防工程、湖泊開挖工程、堰壩工程、閘泵結合工程、截污納管工程、生態修復治理工程、景觀提升工程等,項目具有建設類型多元化、領域多樣化的技術特點。本次啟動的浦城縣水美城市綜合治理PPP項目總投資約23.5億元。本項目運用PPP模式,擇優遴選社會資本,充分利用社會資本投資和依托其先進的建設管理理念和技術,以實現項目目標。

 

 

PPP機制設置

 

 

浦城水美1.png

圖1交易結構

 

本項目采用“設計-建設-融資-運營-移交”(DBFOT)模式建設,由縣政府授權縣水利局作為本項目實施機構,同時授權縣國投公司作為政府方出資代表,與中標社會資本共同組建項目公司。項目公司依托PPP項目合同負責項目投資、建設(含設計)和運營,并通過政府付費回收投資和獲得回報,合作期滿項目無償移交政府指定機構。

 

項目經驗借鑒

 

1.全生命周期角度打造水美城市

 

浦城水美城市項目是集綜合性、系統性、復雜性于一體的項目,涉及子項目多,實施難度大,考慮到各子項目復雜多樣,必須全面識別和妥善處理項目全生命周期中各種風險因素。

 

在項目策劃階段,由第三方機構對整個浦城縣水美城市進行概念性規劃設計,在滿足基本建設項目立項程序下,金準咨詢協助政府方進行PPP實施方案設計和社會資本采購談判等工作;在實施階段,由中選社會資本分別對各子項目進行單獨設計(包括初步設計、技術設計、施工圖設計),以滿足各子項目建設實施要求。此外,根據《中華人民共和國招標投標法實施條例》第九條第三款規定“已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供”可以不再進行二次招標,本項目由項目公司委托中標社會資本承擔施工總承包工作,對各子項目單獨發包;在使用階段(運營階段),除專用合同條款約定相應的質量保修期及缺陷責任期外,政府方通過設置績效考核管理辦法對項目公司進行考核,以保證項目公司提供滿足本項目要求的公共服務產品;在項目移交階段,設置了首個子項目啟動移交的最后一個運營年開始前,由中標方向實施機構分批次提交移交保函,作為其履行合作期滿后資產移交的保障,同時通過設立移交委員會專門負責移交工作,保證項目在全生命周期的規范實施。

 

2.結合項目實際采用同股不同權的思路

 

根據財金〔2014〕113號文,PPP項目回報機制包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式,主要根據項目是否具備經營性質選擇相對應的回報機制。對于完全不具備經營性的、以實現公共設施服務為目標的基礎設施類項目,多采用政府付費的支付方式獲取回報。浦城水美城市項目無使用者付費來源,故項目的回報模式為政府付費。

 

根據《公司法》第三十四條規定“股東按照實繳的出資比例分取紅利;公司新增資本時,股東有權優先按照實繳的出資比例認繳出資。但是,全體股東約定不按照出資比例分取紅利或者不按照出資比例優先認繳出資的除外”,表明股東之間達成約定的情況下,可以不按照出資比例享受紅利及清算權益。

 

基于相關法律法規和政策,以及考慮到本項目投資規模大、收入完全依托政府付費的實際情況,經綜合研究,從適應當地政府財政支付能力、盡量降低項目稅務支出的角度,金準咨詢提出同股不同權的項目利潤分配模式,即縣國投公司與中選社會資本按10%:90%的投資比例出資,但縣國投公司在項目公司中不享受利潤分配。

 

3.設置項目投資控制責任機制,防范項目超支風險

 

《政府和社會資本合作項目合同文本指南》(發改投資〔2014〕2724號)中明確應在合同體系中設置項目投資規模、投資計劃、投資控制、資金籌措、融資條件、投融資監管及違約責任等事項。PPP項目如何防范項目預算超概算、概算超估算的情況出現,在實施方案階段設置投資控制機制就顯得尤為重要。

 

以浦城水美城市PPP項目為例,根據本項目技術特點,在策劃階段即考慮到參與本項目競爭的社會資本類型將可能包括以工程施工為主營業務的投資人;按《招投標法》規定,具備相應條件的投資人可無須再通過招標程序而直接從項目公司獲得工程總承包任務,將形成相關投資人既是項目公司股東又將從項目公司直接承攬工程的局面。為此本項目在實施方案研究編制階段即對項目投資控制機制進行深入全面研究,并把相應的控制機制納入到PPP合同條款中,對項目總投資認定、定額標準采用、工程計量、建設期利息計算、工程結算和竣工決算、工程投資控制責任劃分等事項進行了相應約定,以全方位、多角度控制工程投資,避免工程投資超支風險。

 

4.多舉措保證項目資金到位

 

浦城水美城市PPP項目涉及子項目多,投資體量大。參照《國務院關于調整和完善固定資產投資項目資本金制度的通知》(國發〔2015〕51號)要求,本項目設置項目資本金比例為20%,其余建設資金由項目公司負責融資到位。為保證項目公司及時繳足項目資本金,對各股東首次資本金到位時間及比例進行了約束,其余項目資本金按項目建設進度各股東同步到位。

 

由于能否成功獲得融資直接關系到PPP項目能否順利實施,在本項目方案設計中將完成融資交割作為項目公司的一項重要責任,除約定項目公司可用本項目的經營權與收益權向金融機構融資質押外,本項目還約定如項目公司未能獲得融資,則應由中選社會資本根據需要向金融機構提供認可的融資擔保,保證項目債務資金及時到位。此外,本項目政府方雖然對項目公司或中標社會資本的債務融資不提供任何形式的擔保,但約定可對其融資提供信息、審批、政策等支持,協助社會資本進行融資,多舉措落實項目資金到位。

 

浦城水美城市現場照片
圖片11.png

圖1 水電站出水口施工后

圖片12.png

 

圖2 清水漫道施工后

圖3 汀步下口施工后

 

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